《群众》杂志：江苏邳州市“一户一块田”改革启示录
《群众》杂志：江苏邳州市“一户一块田”改革启示录时间：2023年12月25日 来源：《群众·决策资讯》（江苏） 作者：本刊记者朱瑾
土地是农民的命根子，也是农村最重要的生产要素。历史证明，什么时候土地制度和政策顺应民意、符合民情，什么时候农村社会生产力就得到解放和发展。改革开放后，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，成为我国农村基本经营制度。在此前提下，如何把土地资源挖掘好、利用好，是当前各地广泛探索推进的重要课题。
地处江苏北部的邳州市，用心念好“田”字经，做活土地文章，引领带动农业农村快速健康发展。2016年以来，邳州市把公共空间治理作为解决土地资源闲置浪费问题的切入口，取得了经济、政治、文化、社会、生态相统一的综合效益。2023年，邳州市创新推行“一户一块田”改革，做好公共空间治理的“后半篇文章”，以和风细雨式的改革之举有力推动强村富民。
“小田并大田”后，各家土地变成一块大田
统筹“大与小”：破解农田“碎片化”问题
作为县域公共空间治理的重要实践地，邳州市公共空间治理被列入全国乡村治理典型案例，写入江苏省委一号文件。2023年中央一号文件提出：总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。
土地确权后，土地通常按照肥瘦、远近等划分给各家各户，形成了好田坏田家家有的“细碎化”局面，每块只有二三分的“巴掌地”“皮带田”也屡见不鲜。随着生产力的发展，农田“分散化、碎片化”“一户多田”导致的生产成本高、土地租金低、农业机械化水平低等问题日渐凸显，制约了土地流转和农业的高质量发展。农村土地细碎化、农业生产低效化问题亟待解决。
“一户一块田”改革正是解决承包土地细碎化问题，帮助面广量大的农户与现代农业生产有效衔接，有效提升劳动生产率的“最优解”。土地整合后，便于建设“田成方、渠成网”的高标准农田，实现全程机械化和购销统一化，生产成本降低，发展土地规模经营更加便利。
宿羊山镇是邳州大蒜主产区，全年种植大蒜8万余亩。曾由于地块小又不规整，机器进不来，蒜农们不得不花费更多的资金请人帮忙起蒜。现如今，小田变大田，有利于推行大蒜机械化模式的管理和种植，全镇现有大蒜植保机50余台、播种机3000余台、收获机400余台，以前人工栽种起码得两三天的工程量，现在一个人一天就能搞定。
“一户一块田”改革，算的不仅是经济账，更是社会稳定账、乡风文明账。
在农村，最常见的土地纠纷就是“争地边”，个别镇村因承包地引发的矛盾纠纷占信访总量的三成以上。土地整合后，减少了因界址不清、水系不畅等引起的信访纠纷，可有效化解土地二轮承包期间甚至一轮承包时就存在的遗留问题，促进和谐稳定。宿羊山镇推广“一户一块地”以来，该镇24个村根据不同类型采取不同的改革推进办法，经过沟渠疏通、土地平整，如今旱能灌、涝能排，以往所谓的“孬地”也就不存在了，大大减少了因土地优劣而产生的矛盾。
通过土地整合，进一步明确公私界限，有助于弘扬公序良俗。部分村的田地间散落大量的坟头，占用了耕地，甚至个别坟头硬化，改变了土地性质。通过土地整合，倡导厚养薄葬，推动耕地内坟墓迁移，能加快殡葬改革，推进移风易俗。
统筹“点与面”：从试点开始逐步推开
天下大事，必作于细。推进“一户一块田”改革，邳州市因地制宜、分类推进，模式多样、精准施策，满足了群众需求，有效保障了农户的利益，赢得了广大群众的理解支持。
自家地会不会减少？分不到好地咋办？还能不能自主决定种什么作物？这是很多农民的顾虑。对此，邳州市成立工作专班，发挥村民代表、乡贤作用，让群众做群众工作，构建“市领导、镇推进、村主体、群众参与”的运行机制。通过政策讲解、外出学习和意见征集座谈等形式，让村组干部了解政策标准，给村民讲清预期收益对比，解开农户“小田思想束缚”。
当地明确“五不变”，健全“三项监督”，让村民大胆并、放心并。“五不变”，就是坚持家庭承包经营制度不变、土地集体所有性质不变、以村民小组为单位互换范围不变、二轮土地承包人口基数不变、农业用途不变。同时结合图码管控，对地块数目、实有面积、道路、沟渠、机井等情况，以及种植现状和意愿，做到底数清、情况明，实行全程公示，有效激发群众的积极性。“三项监督”，就是抽调农业农村、水务、审计等部门成立监督组，强化专项监督；结合“积分制”实施，引导村民参与，强化群众监督；通过银杏融媒等公布监督电话，强化社会监督。土地质量等次划分、地块分类确定、抽签顺序确定等重大事项均实行民主决策，推行公示公开，给农户吃下“定心丸”。
岔河镇利用集中点名会、班子会、专题会议等形式，向镇村干部讲清“三个利于”（即利于农田管网建设，助力为民办实事；利于减少“争地边”等矛盾，助力减少信访问题；利于土地规模经营，助力村集体增收），由包村同志、村组干部牵头，采取线上线下方式，通过各村村民微信群、入组入户走访方式，讲清“三个不变原则”（即承包经营权不变、承包地确权面积不变、土地耕地用途不变），打消群众疑虑，确保群众利益不受损。
做到公平公正，关键在分类施策。经过前期调研梳理，将全市各镇180万亩耕地（含园地）分为蒜田、园地、高亢山地和河道地、粮田四种类型，分类推进。同时按照承包权不动、经营权连片原则，实施田块互换整合，相对集中设立自种区、流转区和预留区。自种区采取“一户一块田”模式，解决农户方便种田的问题；流转区采取“多户一块田”模式，由家庭农场、合作社、种植大户等主体经营；预留区让选择土地流转的农民仍有田块种瓜栽菜，并为进城入镇农户或全流转农户选择回村自种预留空间。
数字赋能，是“一户一块田”改革的创新之举。在深入调研的基础上，选取岔河镇、议堂镇作为试点，明确了数字赋能公共空间治理新路径，即通过数字化手段，全面治理生产、生活、生态“三生”空间，推动治理由物理空间向社会空间、精神空间延伸，初见成效。通过遥感影像、实地测绘等方式，对集体资源进行清查、登记、赋码，建立“码、库、图、资源”一体化治理清单，为公共空间治理提供清晰的底数。在广泛征求意见、多轮论证的基础上，制定出台系列治理标准。开发邳州市农村资源管理平台，将村集体资金、资源、资产全面纳入管理平台。
议堂镇以“图码管控”“数字赋能”为支撑和依据，率先在全镇全域实施“一户一块田”改革，目前全镇15个行政村143个村民生产小组，已完成改革127个，实现“小田并大田”3.84万亩，推动全镇农田“优质、集中、连片”，实现农田增量、农业增效、农民增收。宿羊山镇建立“码、库、图、资源”一体化治理清单，摸清家底制定出一套工作法，把24个村分为整村推进村、宅田合一村、难点突破村等五类，做到因地制宜、跟踪调度。
统筹“近与远”：展望乡村全面振兴新景象
通过实施““一户一块田”改革，邳州市把公共空间治理转化为实实在在的经济效益、社会效益，有效增加村民收入、增加村集体经济收入、增加有效耕种面积，减少农业用工、减少药肥种用量，提升农业发展质效，不断为乡村全面振兴注入源头活水。
有力促进强村富民。零散地块变大田，不仅村民和承包大户得了实惠，村集体的收入也增加了。在全域试点改革的议堂镇，现已核查盘活集体资源278块1480亩，通过农村产权交易平台进行交易后，交易金额达350余万元，实现了村集体资源变资产、变资金。议堂村组建自己的物业公司，村民拿少部分物业费，由村集体兜底物业服务，全村60岁以上老年人实现了免费理发、免费洗浴。议堂村“幸福食堂”也已正式投入运营，每天可同时为150余名60岁以上老人提供早中餐，每天每人只需3元钱，村集体补贴每人6元，通过集体增收补贴解决了居家养老就餐问题。
加速培育乡风文明。邳州深入推进移风易俗和殡葬改革，通过整治“乱坟头”，严禁在“小田变大田”改造区域内新建坟墓，探索实施嵌入式“林下墓地”，加快建设村级公墓，引导群众自觉抵制占用耕地散埋乱葬等不良习俗。宿羊山镇苏口村是平坟试点村，原本散落在田地里的76个坟头墓穴统一迁到了规划公墓。车辐山镇16个村均已建成公墓，戴庄镇已有8个村完成新建公墓选址。这一系列举措，既让耕地得到了系统化使用，又让文明殡葬新风深入人心。
明显改善村容村貌。“小田并大田”改革还大大加快了土地规模经营步伐，亩均农药、化肥用量大幅减少，也减轻了人居环境整治的压力。公共空间收益村民共享，不仅拿到手的是真金白银，村庄公共服务的优化更直接关系到村民幸福感的提升。议堂镇化“零”为“整”与村民确权置换，将60余亩零散的边角地打造成了“微菜园”。溢出的零散公共空间，除了用来打造910个“微菜园”，还将其用于公共事业建设。全镇新建公厕2座、游园广场2处、景观设施5处，并增加了公共停车点、健身器材、便民超市、卫生室等设施。宿羊山镇苏口村按照市里要求，统筹水利工程、高标准农田建设、农电改造等项目和资金，合理规划改造后的水源、沟渠、桥涵等工程布局，实现旱能灌、涝能排。
稳步实现乡村和谐。土地整合后，大量减少了地块、地邻，也有效减少了耕种摩擦。在改革前，八义集镇石桥村一组因耕种、生产路通行、灌溉、树木遮挡等原因，由村委会或派出所调解纠纷年均近15起；在改革后，因土地发生的纠纷仅1起，邻里关系显著改善。随着人地关系格局的改变，村民们的收入提高了，公共服务更加完善，过去多发的地边争端、邻里纠纷也显著减少。如今的邳州市，以村居“马扎议事”、“五老”共商共议等多种形式为代表的共建共治共享的乡村公共空间治理新局面正逐步形成，文明乡风、良好家风、淳朴民风的现代化农村模样也越来越清晰。
（本文来源：《群众》杂志 编辑：包咏菲）
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